新基建登臺唱戲，PPP大有可為
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以下文章來自 國務院發(fā)展研究中心研究員 孟春
2020年3月4日中共中央政治局常務委員會召開會議，會議指出，要加大公共衛(wèi)生服務，應急物資保障領域投入，加快5G網絡、數據中心等新型基礎設施建設進度。新基建正逐漸成為應對經濟下行的重要措施，既可以穩(wěn)投資，又可以促進我國產業(yè)轉型升級，釋放經濟潛力。與傳統基礎設施建設相比，新基建的最主要特點就是市場化投資方式，而PPP模式，可以將不同類型、不同期限、不同需求的項目進行集合捆綁，并通過綜合性的盈虧計算實現項目的平衡，特別是PPP在我國經歷了六年多的發(fā)展，監(jiān)管越發(fā)嚴格、操作愈發(fā)規(guī)范，并且其固有的服務基建的特性，加之當前的地方政府財政困境，使得PPP在新基建的建設中將發(fā)揮巨大的作用。
一、應對經濟下行壓力，新基建或成新的風口
從內部看，受經濟轉型影響，2019年國內經濟逐季放緩，全年GDP增速為6.1%，創(chuàng)近20年新低，雖處于平穩(wěn)運行區(qū)間，但下行壓力明顯，消費、投資總體下行趨勢不改，主要宏觀經濟指標仍在下行通道中，向好指標多與刺激性、一次性因素相關;從外部看，進出口受中美貿易摩擦和世界經濟下行的疊加影響何時企穩(wěn)尚不確定，自2018年以來美國等主要經濟體PMI跌落榮枯線以下，加之英國脫歐、德國經濟衰退等，世界經濟衰退跡象日趨明顯。
2019年爆發(fā)的新冠疫情使得2020年第一季度第三產業(yè)中餐飲、交通、娛樂、旅游等行業(yè)的消費呈明顯下跌，加之目前新冠疫情對國際上各國家的影響不斷加深，對經歷過中美貿易戰(zhàn)的外貿來說更是雪上加霜，因此，緩解經濟下行壓力，有效應對疫情的影響，目前來看最佳的措施還是向基建投資要潛力。從短期看，基建投資可以有效緩解疫情對經濟的影響，利用其“乘數效應”達到“穩(wěn)增長、穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)投資”的效果；長期看，基建投資可以有效緩解經濟下行的壓力，降低運輸成本、釋放巨大的積極潛力，推動經濟高質量發(fā)展。
新基建作為基建領域的新興勢力，雖然目前所占比重不大，但其蘊含著巨大的發(fā)展?jié)摿Α?b>一方面，目前社會正向數字經濟社會不斷發(fā)展，數字經濟的發(fā)展離不開5G、大數據、人工智能、云計算等新基建的支撐。另一方面，新型基礎設施更多是對傳統基建的擴展，兼顧了穩(wěn)增長和促創(chuàng)新雙重任務。人工智能、工業(yè)互聯網、物聯網等新型基礎設施建設將帶動通訊、計算機和電子等相關行業(yè)產品需求。這些新型基礎設施是制造業(yè)轉型升級的關鍵，同時能激發(fā)更多新增需求。因此，從短期看，傳統基建仍是當前穩(wěn)增長的主導力量，但是從長遠的社會經濟發(fā)展來看，但往后看，隨著政策的不斷引導和信息技術的持續(xù)發(fā)展，新基建在以后將發(fā)揮巨大的作用，成為新一輪的風口。
二、PPP與新基建有天然的契合性
3月4日的共中央政治局常務委員會同時提出新基建要注重調動民間投資積極性，與傳統基礎設施項目最大的不同，本次新基礎設施更加依賴于數字化技術，而PPP與新基建具有天然的契合性，二者相輔相成，互相推動，有利于政府治理體系現代化和治理能力的快速提升。
根據相關數據的統計，在全國已經落地的16.51萬億的PPP項目中，包括信息網絡建設、光電、充電樁、生物質能、智慧城市、科技等項目的新基建項目投資僅為1141.24億元，占比0.67%；而垃圾發(fā)電、軌道交通和片區(qū)開發(fā)等類新基建項目占比14.96%。
首先，PPP可提高新基建項目的整體運行相率。新基建包括5G基建、特高壓、城際高速鐵路和城市軌道交通、新能源汽車充電樁、大數據、人工智能、工業(yè)物聯網，其中，5G基建、特高壓、城際高速鐵路和城市軌道交通、新能源汽車充電樁是完全可以通過使用者付費來自求平衡的項目。其實早在2015年10月9日，國務院辦公廳就下發(fā)了《關于加快電動汽車充電基礎設施建設的指導意見》，鼓勵社會資本進入充電站建設領域，其中，PPP模式將得到大力推廣，該模式提高了項目整體建設運營效率。
其次，PPP可緩解新基建建設中政府的財政困境。新基建的發(fā)展融資需求大，建設周期長，疊加當前地方政府財政壓力不斷加大的背景下，單純的依靠政府難以為繼。根據財政部公布的數據，2019年預算和實際執(zhí)行情況，全國一般公共預算收入增長率離年初5%的目標，差1.2個百分點；而支出則超過預算安排的增長率1.6個百分點，留有缺口5748億元。這個缺口的解決，無論是動用財政存量資源彌補，還是以債務形式留給未來彌補，都會增加2020年的收支壓力，PPP無疑是一個不錯的選擇。
最后，新基建給PPP帶來新應用空間和內涵。新基建是政府推動投資引導，但主要仍需由引入包括企業(yè)投資在內的各類社會投資，注重政府引導、吸引社會資本的PPP模式將會發(fā)揮作用。與傳統基礎設施項目最大的不同，新基礎設施更加依賴于數字化技術，這并不是地方政府和政府平臺公司的核心能力。因此，只有少數新基建項目可以單獨由地方政府或其平臺公司投資實施，更多的將由具備技術能力的市場主體通過市場化模式自行商業(yè)化實施，或者與地方政府合作實施，這給PPP模式帶來了新的內涵和應用空間。
三、 新基建領域推行PPP模式的核心意義
在城鎮(zhèn)化大背景下，城際高速鐵路、城市軌道交通、教育、醫(yī)療、5G網絡等基礎設施建設將成為城市新型基礎設施領域的最大短板。新基建領域引入PPP模式，可以調動民間投資積極性，加大補短板力度。
一是在新基建領域推行PPP模式的核心意義是引入社會資本，發(fā)揮社會資本專業(yè)優(yōu)勢。提高公共服務的效率與品質，降低公共服務的成本，并引入競爭機制，打破原公共服務行業(yè)的壟斷，提高整個公共服務行業(yè)的服務效率與品質。PPP模式本質上是一種公共服務效率提升機制——“讓專業(yè)的人做專業(yè)的事情” 。
二是建立高效、流通的PPP市場機制。將新基建領域的分割市場轉變?yōu)榻y一市場，推動我國發(fā)達地區(qū)在5G、軌道交通、污水處理、城市供水等公用事業(yè)行業(yè)已經積累的先進技術和管理經驗技術復制、移植到欠發(fā)達地區(qū)，有利于打造中國本土具有國際影響力的公共事業(yè)行業(yè)世界級跨國企業(yè)。
三是PPP模式具有融資功能，但是融資只是PPP附帶的功能。PPP不僅是一種融資機制，更是一種長期合作機制和管理機制。如地鐵四號線中北京市政府的關注點不是PPP模式的融資功能，因為總投資的70%都由政府負責，而是香港地鐵的運營技術、專業(yè)能力、經驗以及地鐵文化。引入香港地鐵，有利于北京地鐵行業(yè)學習先進技術與管理經驗，提升整個地鐵行業(yè)的服務效率與品質。
四、積極探索PPP推動新基建的發(fā)展
首先，創(chuàng)新與規(guī)范并舉，充分發(fā)揮PPP的積極作用。對補短板的公路、鐵路、城建、物流、生態(tài)環(huán)保、社會民生等基礎設施項目，在投資回報機制明確、收益可靠、風險可控前提下，可允許在不超過5個百分點的幅度內適當降低項目資本金最低比例。同時，但在PPP在助力新基建的過程中，要嚴把質量關，嚴格進行“兩論證”，不可因積極推動新基建而因小失大。
其次，優(yōu)化營商環(huán)境，為PPP高質量發(fā)展創(chuàng)造條件。新基建項目周期長，時間可能跨多屆政府，因此要進一步加強頂層設計，完善法律法規(guī)制度。加強全生命周期管理，提升管理效能。健全政府增信機制，政府作為合同一方，履約付費至關重要，凡是合法合規(guī)、社會資本按照合同約定達到績效評價標準的，政府必須按照約定付費。
再次，堅定開放格局，助力“一帶一路”建設。新基建的建設目前正在中國達成共識，相信不久的將來國際上各國家也會加強新基建的建設，因此應積極思考如何將PPP助力新基建的模式應用于“一帶一路”沿線國家，未雨綢繆，提前思考，從而更好地實現“共商、共建、共享”的格局。
五、注意處理好PPP在新基建中運用的幾個問題
首先明確新基建PPP模式的適用范圍。在新基建PPP模式下，社會資本為政府提供新基建產業(yè)規(guī)劃設計咨詢、土地整理、基礎設施建設、公共配套建設、產業(yè)發(fā)展和城市運營維護等服務并獲得諸如土地增值、物業(yè)經營、政府獎勵補貼、產業(yè)服務、資產增值等收益。
其次選擇合格的長期型社會資本。新基建PPP模式中社會資本方負責新基建的產業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略研究、產業(yè)發(fā)展規(guī)劃和產業(yè)招商標準，新基建涉及領域前沿且復雜，這樣就對社會資本的投資能力、運營能力提出了更高的要求，能否立足于一個完整的新基建產業(yè)鏈或產業(yè)集群規(guī)劃為入住企業(yè)發(fā)展營造良好的產業(yè)環(huán)境，并且對不同項目之間的時間、空間、利益進行統籌關系著模式能否持續(xù)。因此政府在選擇社會資本方時要對社會資本方的融資、運營、服務、資源利用、平臺式整合等領域的能力進行綜合考慮，一般選擇具有較強融資能力的大型綜合運營商，或是包括金融機構在內的財務投資者和以運營商為主的專業(yè)投資者等多家企業(yè)組成的聯合體。
最后設置合理的激勵機制。PPP的核心理念就是“風險分擔、利益分享”，而這也是激勵機制設置的關鍵原則。在合理的激勵機制下社會資本完成的考核指標越好所得回報越多，這就能夠保證政府與社會資本目標的一致性又能夠充分調動社會資本和產業(yè)投資主體的積極性。因此在設計激勵機制時，一方面將財政收入、GDP、民生、就業(yè)、生態(tài)等系列指標量化成完整的對社會資本的績效考核標準，但在權重上要加大對項目產業(yè)發(fā)展質量的考核。另一方面因為新基建PPP項目一般周期都比較長，因此可以根據項目的具體情況將較長的生命周期細分為幾個契約期，按照不同階段具有側重性的考量。
